近日，國務院辦公廳印發了《關于促進地理信息產業發展的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》印發有怎樣的意義、《意見》的總體要求是什么、政策上有哪些保障措施等，國家測繪地理信息局有關負責人就這些問題進行了回答。
1．據了解，近年來我國地理信息產業年均增速超過25％。面對發展如此快速的產業，國家為何要出臺《意見》，意義是什么？
答：改革開放以來，我國測繪地理信息事業得到快速發展，特別是隨著市場經濟體制的建立和完善，以基礎測繪為核心的公益性測繪事業得到進一步加強，以地理信息資源開發利用為主體的地理信息產業正在迅猛發展。目前，我國地理信息產業已初具規模，但總體上仍處于起步階段，產業規模不大、企業競爭力不強、核心關鍵技術缺乏、高端儀器自主化水平不高、地理信息開發利用不足、安全監管有待加強等問題仍比較突出。同時，隨著我國經濟社會快速發展、人民生活水平不斷提高，全社會對地理信息服務需求急劇增加，迫切要求加快發展地理信息產業，豐富地理信息產品。另外，發達國家對地理信息產業發展高度重視，國際地理信息產業迅速發展，全球地理信息市場競爭加劇。因此，需要國家出臺相關政策措施給予支持和引導。
《意見》的印發，充分體現了黨中央、國務院對發展地理信息產業的高度重視和大力支持，是黨和國家推進地理信息產業發展作出的重大決策。《意見》的出臺，有利于統一全社會的認識，凝聚業內外的力量，改善行業內外發展環境，加快形成地理信息產業發展合力；有利于破解地理信息產業發展的難題，增強國內地理信息企業的競爭力，擴大產業規模、提升產業質量，有效應對國外相關企業的沖擊和挑戰；有利于豐富地理信息資源，滿足人民群眾對地理信息日益增長的需求，促進地理信息更好地服務于經濟社會發展。
2.《意見》明確提出了地理信息產業的定義，應該如何理解？
答：《意見》開篇即提出地理信息產業的定義，明確地理信息產業屬于戰略性新興產業。這個定義表明了以下幾層意思：一是強調了產業的技術手段，即以現代測繪技術和地理信息系統、遙感、衛星導航定位等技術為基礎，這基本上劃定了地理信息產業的外延，覆蓋面很廣。二是明確了產業的核心，即地理信息產業都是圍繞地理信息開發利用而開展的，包括相應的硬件生產、軟件開發等活動。三是提出了產業的活動內容，即產業鏈，地理信息獲取是上游、地理信息處理是中游、地理信息應用是下游。四是界定了產業的屬性，即地理信息產業是高新技術產業。
3.如何理解《意見》提出的我國地理信息產業發展目標？
答：《意見》根據對地理信息產業發展的預測和我國近年來地理信息產業發展的實際，提出了未來發展目標。這個目標可概況為：一條主線，四大目標。“一條主線”，就是以形成地理信息獲取、處理、應用為主的成熟產業鏈為主線。這是發展壯大地理信息產業的基本路徑和根本保障。地理信息獲取位于地理信息產業鏈的上游，目前我國在遙感數據快速獲取方面還比較弱。地理信息處理位于地理信息產業鏈的中游，主要包括測繪數據、遙感數據的處理與分析，以及服務支撐平臺。地理信息應用位于地理信息產業鏈的下游，是產業發展的重點領域，也是最具潛力的領域。“四大目標”，就是用5-10年時間，在市場主體方面，形成若干個龍頭企業和一批充滿活動的中小型企業；在市場秩序方面，監管有效、競爭有序；在薄弱環節方面，使我國地理信息獲取能力明顯提升，科技創新能力持續增強，國際競爭力顯著提高；在關鍵環節方面，地理信息產品更加豐富、應用更加廣泛。
4．《意見》提出了地理信息產業發展的重點領域，是基于何種考慮？
答：《意見》提出了地理信息產業五個重點發展領域，主要基于三方面的考慮：一是針對當前我國地理信息產業發展的薄弱環節，提出要提升遙感數據獲取和處理能力，振興地理信息裝備制造，突破地理信息產業上游發展瓶頸。二是針對地理信息產業發展的核心技術，提出要提高地理信息軟件研發和產業化水平，大力發展地理信息與導航定位的融合服務，提升位置服務能力，培育新的經濟增長點。三是針對地理信息產業發展的關鍵環節，從面向政府管理決策、企業生產運營、人民群眾生活的角度，提出要促進地理信息深層次應用，大力繁榮地圖市場，發展地理信息文化創意產業，培育大眾地理信息消費市場。
5．在促進地理信息產業發展方面，《意見》提出了哪些具體措施？
答：《意見》從四個方面提出了促進地理信息產業發展的保障措施：一是編制地理信息產業發展規劃，提出發展目標、方向和重點。同時，建立地理信息產業統計指標體系，規范地理信息市場秩序，強化地理信息安全監管，優化產業發展環境，支持企業做大做強。二是完善財稅金融支持政策，在現有資金渠道內加大財政支持力度，鼓勵政府部門地理信息服務外包，落實相關稅收優惠政策，加大直接和間接融資支持力度，提高地理信息產業發展后勁。三是健全地理信息產業發展保障體系，制定和完善促進地理信息產業發展的配套制度措施，加強各方協調配合和分類指導，強化基礎地理信息支撐，推進地理信息開放共享，避免重復建設和資源浪費。四是加強科技創新與對外合作，著力培養高層次、創新型的核心技術研發人才和科研團隊，集中力量突破一批支撐產業發展的關鍵共性核心技術，積極引進、消化、吸收國外先進測繪地理信息技術，大力實施“走出去”戰略。
6．地理信息涉及國家安全，《意見》是如何處理地理信息產業發展與安全保密的關系？
答：《意見》指出，地理信息是重要的戰略性信息資源，關系到國家主權、安全和利益，在維護政治、經濟、軍事、科技和其他非傳統領域國家安全中發揮著重要作用。因此，發展地理信息產業必須在保障國家地理信息安全的前提下進行。《意見》提出了“堅持規范監管與廣泛應用相結合”的原則，要求加強安全監管，在維護國家安全的前提下，積極推進地理信息公共服務平臺建設，促進地理信息高效、廣泛利用。同時，《意見》還提出了分類指導的要求，即對于具有戰略性或關系國家安全的領域，堅持以國家投資為主，通過建立健全法律法規體系妥善處理好地理信息保密與開放的關系；對于市場化程度高的重點發展領域，以社會投資為主，政府通過多種方式給予政策、資金扶持；對于地理信息社會化服務，主要由企業提供，政府給予合理引導和支持，基礎地理信息實行免費或低收費政策。《意見》還要求加強地理信息安全監管能力建設，進一步提高涉密地理信息保密安全監管水平，依法嚴厲打擊非法獲取、處理地理信息行為。
7．據了解，目前我國地理信息資源重復建設現象較為嚴重，《意見》是如何推動地理信息共享的？
答：由于信息流通和交換渠道不暢、掌握地理信息資源的部門之間協同和配合不夠，我國地理信息資源重復建設現象較為普遍，如重復設立地理坐標系統、重復購買衛星遙感影像、重復航空攝影、重復采集基礎地理信息數據等現象時有發生。地理信息資源共享是避免重復建設、節省財政資金、維護國家利益的客觀要求，也是加快基礎地理信息資源建設的重要舉措。為此，《意見》明確要求，組織開展地理信息資源共享政策性試點工作，建立健全政府部門間地理信息資源共建共享機制，明確共建共享的內容、方式和責任，統籌協調地理信息獲取分工、更新和共享工作，在切實保障政府部門應用需求的前提下，避免重復建設和資源浪費。《意見》還要求加強基礎測繪和地理國情監測，進一步豐富基礎地理信息，實行基礎地理信息免費或低收費政策，為地理信息資源共享提供有利條件。
附：國務院辦公廳關于促進地理信息產業發展的意見
國辦發〔2014〕2號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
地理信息產業是以現代測繪和地理信息系統、遙感、衛星導航定位等技術為基礎，以地理信息開發利用為核心，從事地理信息獲取、處理、應用的高技術服務業。隨著近年來地理信息產業迅速興起并保持高速增長，這一戰略性新興產業在我國經濟社會發展中的作用日益顯現。為促進我國地理信息產業發展，經國務院同意，現提出以下意見：
一、充分認識發展地理信息產業的重大意義
（一）發展地理信息產業是實現科學發展的重要支撐。地理信息是重要的基礎性信息資源，是國家信息資源的重要組成部分。開發利用地理信息，有利于促進國土空間布局優化，有利于促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步推進，有利于推動經濟社會科學發展。
（二）發展地理信息產業是維護國家安全的重要保證。地理信息是重要的戰略性信息資源，關系到國家主權、安全和利益，在維護政治、經濟、軍事、科技和其他非傳統領域國家安全中發揮著重要作用。加強重要地理信息資源的開發利用監管，對維護國家安全具有重要意義。
（三）發展地理信息產業是加快轉變經濟發展方式的重要手段。地理信息產業的不斷發展，將促進物聯網、智慧城市以及關聯服務業的發展，完善“網格化”社會管理，支撐重大項目科學決策，帶動創業就業，對轉變經濟發展方式起到“助推器”的作用。
（四）發展地理信息產業是保障和改善民生的重要內容。地理信息已成為人民群眾日常生活中不可或缺的關鍵信息，在旅游出行、醫療衛生、扶老助殘等方面應用廣泛。加快地理信息產業發展，有利于人民群眾更多更好地分享改革開放的成果。
二、總體要求
（五）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面提高我國地理信息獲取和處理能力，推進地理信息規范監管和廣泛應用，推動體制機制創新，營造良好發展環境，加快突破關鍵核心技術，提升地理信息產業整體水平和國際競爭力，更好地滿足經濟社會發展的需要。
（六）基本原則。
——堅持市場主導與政府引導相結合。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，突出企業主體，加強政府引導，強化政策扶持，營造環境，創造條件，推動產業又好又快發展。
——堅持自主創新與對外合作相結合。完善以企業為主體的科技創新體系，著力推進關鍵核心技術研發，加強國際交流與合作，提升自主創新能力，大力促進科技成果產品化、產業化和國際化。
——堅持規范監管與廣泛應用相結合。加快形成規范有序的地理信息市場秩序，加強安全監管，在維護國家安全的前提下，積極推進地理信息公共服務平臺建設，促進地理信息高效、廣泛利用。
——堅持整體推進與重點發展相結合。做好統籌規劃，加快地理信息產業結構調整和優化升級，促進產業集聚、整體推進和全面提升，加強分類指導，大力發展對產業具有支撐、牽引作用的重點領域，鼓勵優勢企業通過兼并重組等方式做大做強。
——堅持經濟社會需求與國防需求相結合。充分發揮地理信息對維護國家安全的重要支撐作用，走軍地統籌、軍民融合的發展路子，在基礎地理信息生產和技術創新等方面兼顧國防需求。
（七）發展目標。通過政策推動，逐步形成地理信息獲取、處理、應用為主的成熟產業鏈，形成若干個實力雄厚、具有國際競爭力的大型企業和龍頭企業，培育一批充滿活力的中小型企業。用5至10年時間，使我國地理信息獲取能力明顯提升，科技創新能力持續增強，市場監管有效、競爭有序，產品更加豐富、應用更加廣泛，產業國際競爭力顯著提高。
三、推動重點領域快速發展
（八）提升遙感數據獲取和處理能力。發展測繪應用衛星、高中空航攝飛機、低空無人機、地面遙感等遙感系統，加快建設航空航天對地觀測數據獲取設施，形成光學、雷達、激光等遙感數據獲取體系，顯著提高遙感數據獲取水平。加強遙感數據處理技術研發，進一步提高數據處理、分析能力。
（九）振興地理信息裝備制造。培育若干擁有知識產權的中高端地理信息技術裝備生產大型企業，帶動相關配套零部件生產企業向“專、精、特”方向發展，提升裝備制造的專業化、精細化、特色化水平。
（十）提高地理信息軟件研發和產業化水平。結合下一代互聯網、物聯網、云計算等新技術的發展趨勢，大力推進地理信息軟件研發，特別是在大型地理信息系統、高性能遙感數據自動化處理等核心基礎軟件產業化方面實現突破，達到國際先進水平。
（十一）發展地理信息與導航定位融合服務。加快推進現代測繪基準的廣泛使用，結合北斗衛星導航產業的發展，提升導航電子地圖、互聯網地圖等基于位置的服務能力，積極發展推動國民經濟建設和方便群眾日常生活的移動位置服務產品，培育新的經濟增長點。
（十二）促進地理信息深層次應用。推進面向政府管理決策、面向企業生產運營、面向人民群眾生活的地理信息應用。繁榮地圖市場，鼓勵制作和出版多層次、個性化、群眾喜聞樂見的優秀地圖產品，開發出版城市及公路水路交通多媒體地圖和三維虛擬地圖等特色地圖。積極發展地理信息文化創意產業，開發以地圖為媒介的動漫、游戲、科普、教育等新型文化產品，培育大眾地理信息消費市場。
四、優化產業發展環境
（十三）夯實產業發展基礎。規范建立全面反映產業發展情況的統計制度、指標體系和分類標準，建立地理信息及相關產業單位名錄庫，加強信息統計和發布工作。編制地理信息產業發展規劃，提出規劃目標、方向和重點，加強與相關規劃、政策的銜接，明確任務和措施。
（十四）支持企業做大做強。完善地理信息服務資質管理、數據使用許可、地圖審核等制度以及地理信息標準體系。支持企業通過并購、參股等方式進入地理信息產業，鼓勵地理信息企業兼并重組，優化資源配置。推動產業集群化、規模化發展，加快培育大型企業和龍頭企業。
（十五）規范市場秩序。建立地理信息市場招投標、資產評估、咨詢服務等制度以及工程監理、監督檢驗等質量保障體系，健全地理信息市場信用體系。加大知識產權保護力度，依法查處非法出版和不正當競爭等行為，維護公平競爭的市場秩序。
（十六）強化安全監管。健全涉密地理信息保密管理規定，進一步完善涉密地理信息處理、分發與應用跟蹤機制，加強安全監管能力建設，進一步提高涉密地理信息保密安全監管水平。加強高分辨率衛星遙感影像的應用管理。加大對涉外地理信息合作項目及其使用地理信息成果的監督力度。依法嚴厲打擊非法獲取、處理地理信息行為。深入開展各類宣傳教育活動，不斷提高公民的國家版圖意識和地理信息安全保密意識。
五、推進科技創新和對外合作
（十七）加快科技創新和產業轉化。加大國家科技計劃、知識創新工程和自然科學基金項目對地理信息科技創新的支持力度，發揮國家科技重大專項的核心引領作用，集中力量突破一批支撐產業發展的關鍵共性核心技術，加快推進產業重點領域創新發展和科研成果的產業轉化。強化企業在科技創新中的主體地位，鼓勵符合條件的地理信息企業申請建立各類科技創新平臺，構建專業技術創新與產業轉化服務體系。
（十八）加強人力資源建設。以促進地理信息科技創新和產業升級為重點，著力培養高層次、創新型的核心技術研發人才和科研團隊。以提高產業綜合競爭能力為核心，加快培育具有國際視野的經營管理人才。堅持產學研相結合，緊密結合產業發展需求，進一步優化高校專業和課程設置，努力培養國際化、復合型、實用型人才。對經批準建立的產業基地（園區）引進的高層次地理信息人才，優先安排本人及其配偶、未成年子女在所在地落戶。
（十九）促進國際交流與合作。積極引進、消化、吸收國外先進技術，加強多層次、多形式、多領域的研發、生產和人才培養合作。實施“走出去”戰略，鼓勵和支持在地理信息服務領域開展對外合作，為相關企業走向國際市場提供信息咨詢和服務。鼓勵企業輸出地理信息服務、技術、裝備和標準，承攬國際外包業務。
六、加強財稅金融支持
（二十）加大財政支持力度。在現有資金渠道內，著力支持地理信息獲取、處理、應用、出版等產業發展的關鍵環節，提升產業創新能力。進一步加大對公益性地理信息產品生產的投入力度，落實政府采購政策，鼓勵政府部門地理信息服務外包。地方各級人民政府要采取有效措施，加大投入，推動形成成熟的地理信息產業鏈。
（二十一）落實相關稅收優惠政策。地理信息企業銷售自主開發、生產、出版的地理信息產品，符合軟件產品范圍和認定條件的，可按規定申請享受國家鼓勵軟件產業發展的增值稅優惠政策。地理信息企業符合軟件企業認定條件的，經認定后可以申請享受有關軟件企業所得稅優惠政策。地理信息企業投資國家鼓勵類項目，除《國內投資項目不予免稅的進口商品目錄》所列商品外，在投資總額內所需進口自用設備以及按照合同隨設備進口的技術及配套件、備件，免征進口關稅。
（二十二）加大融資支持力度。鼓勵企業投資地理信息產業，有條件的地方可按規定設立主要支持地理信息企業發展的股權投資（基金）企業或創業投資（基金）企業，引導社會資金投資地理信息產業，不斷擴大投入規模，提高產業發展后勁。積極支持符合條件的企業采取發行股票、債券等多種方式籌集資金，拓寬直接融資渠道。銀行業金融機構要在控制風險的前提下，積極拓寬抵質押品范圍，開發適合地理信息企業的創新型金融產品，對其合理信貸需求給予支持。充分發揮融資性擔保機構和融資擔保扶持資金的作用，為地理信息企業提供各種形式的貸款擔保服務，積極推動企業利用知識產權等無形資產進行質押貸款。大力發展金融租賃、融資租賃等其他間接融資方式，支持地理信息產業發展。
七、健全產業發展保障體系
（二十三）完善政策法規。順應新型服務業態的發展規律和發展趨勢，適時研究制定和完善促進地理信息產業發展的法規、規章和政策，明確各類市場主體的權利和義務。建立健全地理信息獲取、處理、應用、出版以及知識產權保護、安全保密監管等相關配套制度措施。
（二十四）強化各方協調配合。各相關部門要按照統一、協調、有效的原則，做好地理信息規劃統籌、公共服務、市場監管、標準建設、安全管理等工作。推進軍民測繪融合發展，大力推動先進軍事測繪和地理信息技術成果、裝備設施的社會化應用。充分發揮相關學會、協會在促進地理信息產業發展中的作用。
（二十五）加強分類指導。對于具有戰略性或關系國家安全的領域，堅持以國家投資為主，通過建立健全法律法規體系妥善處理好地理信息保密與開放的關系。對于市場化程度高的重點發展領域，以社會投資為主，政府通過多種方式給予政策、資金扶持。對于地理信息社會化服務，主要由企業提供，政府給予合理引導和支持，基礎地理信息實行免費或低收費政策。
（二十六）強化基礎地理信息支撐。加強基礎測繪和地理國情監測，進一步豐富基礎地理信息。采取優惠政策，鼓勵符合條件的地理信息企業充分利用基礎地理信息開展社會化應用和增值服務，開發出版多樣化、大眾化、具有自主知識產權的地理信息產品。
（二十七）推進地理信息開放共享。組織開展地理信息資源共享政策性試點工作，建立健全政府部門間地理信息資源共建共享機制，明確共建共享的內容、方式和責任，統籌協調地理信息獲取分工、更新和共享工作，在切實保障政府部門應用需求的前提下，避免重復建設和資源浪費。積極研究并盡快出臺地理信息數據對社會開放的相關政策，促進地理信息的廣泛應用和產業的健康、快速發展。
國務院辦公廳
2014年1月22日
