近年隨著城市建設(shè)快速發(fā)展，地下管線老舊、管理不善等問題頻現(xiàn)，部分城市發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線泄露爆炸，以及路面塌陷而致“走路死”事件。悲劇背后，是中國城市地下的20余種管線的混亂現(xiàn)狀，其管理涉及到30多個部門。如何改變“現(xiàn)狀不清、家底不明”的管理困境？
為此，近日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，提出近、中、遠期整改目標：
“2015年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，編制完成地下管線綜合規(guī)劃。力爭用5年時間，完成城市地下老舊管網(wǎng)改造，將管網(wǎng)漏失率控制在國家標準以內(nèi)，顯著降低管網(wǎng)事故率，避免重大事故發(fā)生。用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系，使地下管線建設(shè)管理水平能夠適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，應(yīng)急防災(zāi)能力大幅提升”。
國務(wù)院相關(guān)司局負責(zé)人對此進行了《指導(dǎo)意見》進行了解讀。住建部城市建設(shè)負責(zé)人稱，城市地下管線指城市范圍內(nèi)供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等管線及其附屬設(shè)施，包括8大類20余種管線，是保障城市運行的“生命線”，然而其涉及30多個政府部門，各自為政、多頭管理問題嚴重，敷設(shè)在地下的各種管線重疊交錯，以致施工挖斷管線、違法占壓管線、馬路重復(fù)開挖等問題不斷。
為此，《指導(dǎo)意見》強調(diào)“統(tǒng)籌建設(shè)”。住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心劉佳福解釋稱，地下管線建設(shè)與道路工程同步進行；統(tǒng)籌各專業(yè)管線工程，力爭一次敷設(shè)到位，否則應(yīng)預(yù)留管線位置；建立施工掘路總量控制制度，減少“馬路拉鏈”現(xiàn)象。
工信部、能源局、國家新聞出版廣電總局、安全監(jiān)管總局下屬相關(guān)司負責(zé)人分別介紹了本部門管線改造任務(wù)。
其中安全監(jiān)管總局二司負責(zé)人稱，類似山東青島“11.22”管道泄露爆炸事故暴露出地下管線在日常養(yǎng)護、應(yīng)急管理等方面的問題，為此要將養(yǎng)護排患制度化，包括建立地下管線巡護和隱患排查制度，配備專門人員日常巡護，以及鼓勵管道權(quán)屬單位開發(fā)、應(yīng)用地下管線監(jiān)控預(yù)警技術(shù)，實現(xiàn)智能監(jiān)測預(yù)警、有害氣體自動處理、自動報警、防爆、井蓋防盜等功能。
此外，管線還面臨這老化、腐蝕和失修問題，“跑冒滴漏”情況嚴重，導(dǎo)致泄露爆炸事故時有發(fā)生。《指導(dǎo)意見》提出改造使用年限超過50年、材質(zhì)落后和漏損嚴重的排供水管網(wǎng)，推進雨污分流管網(wǎng)改造和建設(shè)；要對存在事故隱患的供熱、燃氣、電力、通信等地下管線進行維修、更換和升級改造。
附：專家解讀城市地下管線建設(shè)指導(dǎo)意見（部分）
城市規(guī)劃管理部門“重審批、輕驗收”
國務(wù)院參事室特約研究員王靜霞：城市地下管線規(guī)劃是城市地下管線建設(shè)和管理的依據(jù)。雖然各種地下管線專業(yè)規(guī)劃編制相對完善，但缺少城市地下管線的綜合規(guī)劃對各類管線進行綜合安排、統(tǒng)籌規(guī)劃。
由于地下空間資源十分有限，而近幾年地下管線的種類不斷增加，往往造成各種工程管線在平面及豎向布局中的矛盾，導(dǎo)致管線重疊交錯和相互打架現(xiàn)象嚴重。
現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度中沒有明確提出城市地下管線綜合規(guī)劃編制和審批管理的具體要求，受現(xiàn)狀管線敷設(shè)資料缺乏等因素影響，各地普遍沒有編制城市地下管線綜合規(guī)劃，雖然在城市總體規(guī)劃中按照要求應(yīng)有相關(guān)內(nèi)容，但實際可操作性較差。因此，《指導(dǎo)意見》明確了各城市要依據(jù)城市總體規(guī)劃組織編制地下管線綜合規(guī)劃，并要對各類專業(yè)管線進行綜合。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確提出在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行管線等工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當向城市規(guī)劃主管部門申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證；工程完工后，城市規(guī)劃主管部門應(yīng)對建設(shè)工程是否符合規(guī)劃條件予以核實，未經(jīng)核實或者經(jīng)核實不符合規(guī)劃條件的，建設(shè)單位不得組織竣工驗收；建設(shè)單位應(yīng)當在竣工驗收后六個月內(nèi)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報送有關(guān)竣工驗收資料。
但是，目前一些城市地下管線規(guī)劃未納入規(guī)劃管理審批，不辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證；一些城市規(guī)劃管理部門存在“重審批、輕驗收”現(xiàn)象；部分地區(qū)規(guī)劃監(jiān)管薄弱，不按規(guī)劃要求建設(shè)和擅自建設(shè)現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，《指導(dǎo)意見》明確提出要嚴格實施規(guī)劃管理，也只有這樣，才能及時掌握地下管線的真實情況。
綜合管廊建設(shè)要留有余地、適度超前
上海市政工程設(shè)計研究總院（集團）副總工程師王恒棟：當前，綜合管廊建設(shè)在我國尚屬于試點階段，穩(wěn)步推進城市地下綜合管廊建設(shè)，要注意三個問題：
1、科學(xué)規(guī)劃，適度超前。綜合管廊是重要的城市地下“生命線”工程，工程建設(shè)難度大，對城市運行影響大，因此，要在道路交通、土地開發(fā)、管線綜合等基礎(chǔ)上做好規(guī)劃，在建設(shè)管廊的時候，要留有余地、適度超前，滿足遠期需求。要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平，建設(shè)與之相適應(yīng)的綜合管廊工程，避免不顧自身的實際情況，貪大求全，一哄而上，造成不必要的損失。
2、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建管并舉。綜合管廊的建設(shè)打破了我國城市地下管線傳統(tǒng)的建設(shè)和管理模式，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同管線單位利益，滿足多方要求。多種地下管線集中敷設(shè)在綜合管廊內(nèi)，要同步建設(shè)綜合管廊的安全運行配套設(shè)施，制定綜合管廊的安全運行制度，強化綜合管廊的日常運行維護管理，避免“重建設(shè)，輕管理”。
3、積極引導(dǎo)，鼓勵創(chuàng)新。要積極探索投融資、建設(shè)維護、定價收費、運營管理等模式，采取多種建設(shè)管理方式，吸引民間資金參與建設(shè)和管理，解決管線單位的利益訴求，積極引導(dǎo)管線單位參與綜合管廊建設(shè)管理。
現(xiàn)狀不清、家底不明，需普查
國務(wù)院參事室特約研究員王靜霞：現(xiàn)狀不清、“家底”不明是當前我國城市地下管線存在的主要問題之一。開展普查和建立完善信息系統(tǒng)有利于解決城市地下管線資料不全、不準的問題，為城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，以及地下管線安全運行提供有力支撐。
開展城市地下管線普查工作，建立完善信息系統(tǒng)要把握五個重點內(nèi)容：一是普查工作實行屬地負責(zé)制，由城市人民政府統(tǒng)一組織實施，明確責(zé)任部門；駐軍單位、中央直屬企業(yè)要按照當?shù)卣慕y(tǒng)一部署，積極配合做好所屬地下管線的普查工作。二是要制定總體方案，建立工作機制和相關(guān)規(guī)范，組織好普查成果驗收和歸檔移交工作，按規(guī)定集中統(tǒng)一管理普查成果。三是要在普查的基礎(chǔ)上，建立地下管線綜合管理信息系統(tǒng)和專業(yè)管線信息系統(tǒng)，并按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，實現(xiàn)信息的即時交換、共建共享、動態(tài)更新。四是要充分利用信息資源做好工程規(guī)劃、施工建設(shè)、運營維護、應(yīng)急防災(zāi)、公共服務(wù)等工作。五是涉及國家秘密的地下管線信息，要嚴格按照有關(guān)保密法律法規(guī)和標準進行管理。
中國缺乏地下空間管理的綜合性法律法規(guī)
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授葉裕民：我國缺乏城市地下空間管理、地下管線管理等綜合性法律法規(guī)，該領(lǐng)域的綜合性標準體系尚不完善，國家相關(guān)部門開展地下管線綜合管理工作缺少法律法規(guī)和政策依據(jù)，地方制定相關(guān)地方法規(guī)和規(guī)章，開展相關(guān)工作，缺少綜合性上位法的依據(jù)。為此，當務(wù)之急，應(yīng)盡快研究出臺地下空間管理、地下管線綜合管理等方面的法規(guī)，健全相關(guān)配套規(guī)章制度，建立完善地下管線綜合標準體系。
城市建設(shè)投入嚴重不足
國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院研究員馬小丁：改革開放以來，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強， 但目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入還存在嚴重的不足，一是長期欠賬的問題還沒有從根本上得到解決，資金缺口較大；二是投入主體和融資渠道單一，過度依賴政府財政資金的狀況沒有得到根本性改變；三是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制改革與市場經(jīng)濟體制改革要求還有差別。
為此，2013年9日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]36號），提出了城市建設(shè)投資體制改革的總體思路，這次又在《指導(dǎo)意見》中，對進一步發(fā)揮市場機制在城市建設(shè)中的資源配置作用、鼓勵和吸引社會資本進入公共產(chǎn)品和服務(wù)市場、改革城市建設(shè)的投融資體制，提出了政策措施。
財政部財政科學(xué)研究所副所長蘇明：近年，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總量保持了穩(wěn)定上升的勢頭，但是從總體上看，我國城市建設(shè)投入仍然不足，還不能完全滿足日益增長的社會公共需求，結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，部分行業(yè)還存在著供應(yīng)短缺問題，公共產(chǎn)品質(zhì)量服務(wù)水平不高，城市建設(shè)發(fā)展方式單一。
為解決這些問題，《指導(dǎo)意見》提出了加快城市建設(shè)投融資體制改革的六項政策措施：
1、發(fā)行地方政府債券。在明確政府履行提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本職能基礎(chǔ)上，擴大政府投入的資金來源渠道，即分清政府與企業(yè)邊界，在財政性資金不足的情況下，確需政府舉債的，通過發(fā)行政府一般債券或?qū)ｍ梻谫Y。
2、開展政府與社會資本合作機制（PPP模式）試點，參與合作的企業(yè)可以探索通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)仁袌龌绞饺谫Y。
3、鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，研究政府購買服務(wù)協(xié)議、特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)等作為銀行質(zhì)押品的政策，推進政府購買服務(wù)和特許經(jīng)營制度。
4、加大信貸投放力度，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
5、鼓勵外資和民營資本發(fā)起設(shè)立以投資城市基礎(chǔ)設(shè)施為主的產(chǎn)業(yè)投資基金。
6、簡化行政審批程序，提高辦理效率。
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